Коментар на предлог закона о становању и одржавању зграда

Коментар на Предлог закона о становању и одржавању зграда

(Односи се на верзију предлога закона која је постављена на сајт парламента у јануару 2016.)

Закон је дат на јавну расправу у једној верзији, затим је после јавне расправе нова, битно другачија верзија (лошија по интересе грађана) стављена по хитном поступку на дневни ред Скупштине Србије. На тај начин учесници у јавној расправи нису могли да се изјасне о верзији закона о којој ће се изјашњавати посланици који, опет имају веома мало времена за разматрање и за припрему амандмана јер је закон (без правог разлога и објашњења) предложен по хитном поступку.

Овај закон садржи три посебне целине које заправо представљају три закона у једном.

Први део је Закон о становању и одржавању зграда. Други део (од члана 62.) је Стамбена подршка – оно што се раније називало социјални и непрофитни станови. Трећи део бави се становима у својини грађана задужбина и фондација, од 120. до 127. члана.

Овакав закон или законе, који би се бавили овим питањима треба донети и неспорно је да постоји потреба да се одређена питање уреде на бољи начин. Међутим, предлагач се определио за решења која су можда примерена економски богатијим друштвима. У Србији где стандард грађана непрекидно пада, где се плате и пензије умањују и где власници станова (а и многи власници пословних простора) једва састављају крај с крајем и тешко успевају да одговоре и постојећим обавезама није прави тренутак за овакав закон који доста строго и захтевно уводи нове обавезе и нова финансијка оптерећења за станаре и грађане, а истовремено умањује њихова права.

Први део закона који се бави становањем и одржавањем зграда предвидео је многе новине. Уместо досадашњих скупштина станара или Савета зграда уводи се нови појам „Стамбена заједница“ која готово да личи на неки нови ниво политичког система, који формира заједницу још мању од месне заједнице и општине. Формирање ове заједнице биће за станаре сада обавезно и то већ даном усвајања Закона. (члан 117.) У року од 60 дана мора се одржати Скупштина стамбене заједнице (члан 18.) а уколико се обавеза из члана 18 не изврши јединица локалне самоуправе уводи принудну управу у зграду. Уколико управнику зграде истекне мандат и Скупштина стамбене заједнице не изабере новог такође се уводи принудна управа и јединица локалне самоуправе поставља принудног професионалног управника. Ове одредбе су врло строге и рестриктивне а имајући у виду да станари принудног управника морају да плаћају и да износ одређује јединица локалне самоуправе овакве одредбе ће вероватно довести до великог броја принудних управа у зградама, до проблема са плаћањем наметнутих управника а затим и до принудних извршења наметнуте финансијске обавезе.

Назив „управник“ примеренији је и у пракси наше земље углавном се користи за установе које имају режиме са строгом дисциплином попут затвора или дома за малолетна лица. Управник, без обзира да ли је професионални или обични, (по члану 24. и 32.) води и евиденцију  станова датих у закуп са подацима о закупцу и закуподавцу и те податке прослеђује регистраторима у општинама и у АПР-у. На овај начин управници ће обезбеђивати и податке за пореску управу која ће моћи да наплаћује порез на издавање станова што се тренутно у великом броју случајева не плаћа. Није логично да се управници баве утеривањем пореза за државу јер они нису државни службеници нити порески инспектори.

Ово решење из закона са именовањем десетина хиљада професионалних управника који ће морати да обезбеде лиценцу од Привредне коморе отвара могућност новог партијског запошљавања великог броја припадника владајуће партије који ће (може се претпоставити) лакше долазити до лиценце и на тај начин ће се успоставити партијска контрола и евиденција на нивоу сваке зграде. Ова административна и бирократска армија нових управника биће плаћена на рачун грађана и представљаће нови терет за ионако осиромашене кућне буџете. Додатне трошкове и администрирање представља и обавеза да све зграде са два и више станова или пословних простора морају да региструју Стамбену заједницу која мора да има текући рачун и ПИБ (члан 17.) и да почне да функционише као правно лице а то често значи и ангажовање екстерног рачуновође и додатне трошкове. Питање које се намеће је зашто само стамбене и стамбено-пословне зграде у приватном власништву треба да имају управника и овакав режим? Зашто и зграде у којима су смештени државни органи и институције, министарства, општине, музеји и позоришта не би имале управника, текући рачун, итд?

Чланом 15. тачком 6 прописано је да је власник обавезан да дозволи пролаз кроз свој стан или пословни простор и „његову употребу на други примерен начин ако је то неопходно за оправку“. Да ли ово значи да за управнике не важи неповредивост стана која је иначе гарантована чланом 40. Устава Србије?

Члан 26. став 3 предвиђа да „Уколико је власник посебног дела непознат, односно недоступан, његов глас се не урачунава у кворум, односно укупан број гласова у поступку одлучивања. Сматра се да је власник посебног дела недоступан уколико се три пута узастопно не одазове на седницу скупштине стамбене заједнице, а да није обавестио управника, односно стамбену заједницу о разлозима свог неодазивања.“ Ово оставља могућност злоупотреба јер није дефинисан начин позивања на седницу и доказивања да је неко заиста позван и колико пута. И поред тога, члан 27. предвиђа да се у случају да седница нема кворум следећа може одржати са кворумом који чини само 1/3  власника.

Предлог овог закона бави се и веома присутним проблемом сагласности станара у случају надзиђивања зграде или претварања заједничких просторија у стамбене или пословне. Предвиђа се право прече понуде станарима и двотрећинска већина гласова која је потребна на седници Скупштине стамбене заједнице. Када се пажљивије проуче одредбе закона може се уочити доста недоследности и одредби које би, уместо да разјасне и поједноставе поступак, могле довести до спорова и штете по инвеститоре и станаре. У члану 17. барата се са чак три врсте већине приликом гласања. У зградама са више улаза помиње се „већина од укупног броја стамбених заједница по улазима“. Дакле, ако има три улаза који су оформили три стамбене заједнице а гласа се о надзиђивању зграде, два улаза могу да надгласају трећи. У истом члану, говори се о могућности да се за више улаза формира једна стамбена заједница и ту се ствар решава када уговор потпишу власници „2/3 површине посебних делова зграде у свакој од целина“. Трећа врста двотрећинске већине предвиђена је у члану 26. у ставу 6 где се говори о 2/3 гласова од укупног броја гласова где сваки власних посебног дела зграде има један глас (став 1). У члану 13. предвиђено је да сваки власник посебног дела може покренути поступак пред судом за утврђивање ништавости одлуке Скупштине стамбене зграде (треба да пише стамбене заједнице) и то практично у року од три месеца (тачка 5 члана 13). У члану 9. став 5 стоји да уколико посебан или самостални део зграде (односно надзиђивање или претварање) није формиран у року који је предвиђен уговором са СЗ стицалац је дужан да све што је урадио врати у стање пре уступања и то у року од 6 месеци. Имајући у виду да се неће тражити сагласност свих станара, што се може сматрати проблематичним имајући у виду Уставом гарантовано (у члану 58. Устава) право на мирно уживање својине које по Уставу може бити одузето само у јавном интересу, (а овде је у питању приватни интерес) логично је претпоставити да ће се трећина надгласаних власника борити да онемогући надзђивање или претварање за које нису гласали а овако неусаглашене одредбе закона могу довести до великог броја спорова и до накнадног принудног рушења и довођења у првобитно стање већ започетих радова.

Члан 15. говори о обавезама власника посебних и самосталних делова зграда, дакле станара и власника. Тачком 4. власник је обавезан да учествује у трошковима  одржавања што је и логично али не својом вољом и примерено својим финансијким могућностима већ у износима за које можда није гласао а прегласан је од осталих станара или му је износ одредио принудни управник и јединица локалне самоуправе. То је регулисано и чланом 45. Члан 43. предвиђа да „Јединица локалне самоуправе може одлуком да утврди зоне за које прописује обавезу извршења одређених радова инвестиционог одржавања и могућност да се обавеза одржавања по основу налога надлежног органа испуни принудно на терет обавезних лица“. У члану 107. прописана је процедура у којој грађевинска инспекција налаже извођење радова на одржавању зграде и затим се из буџета ЈЛС финансирају радови а потом се судски тај износ наплаћује од СЗ то јест од станара. На овај начин, посебно када су у питању скупи радови на обнови и уређењу фасада може се догодити да се станари који немају новца да финанирају радове нађу у безизлазној ситуацији, да им се плени имовина или да остану без стана. У образложењу предлога закона (на страни 65.) говори се о феномену „сиромашних власника“. Овим циничним називом заправо се сугерише да власник који има, на пример, стан на доброј локацији а малу пензију или плату у ствари није сиромашан и да он може да плати и принудну реконструкцију фасаде или неке друге радове. Како? Да прода стан и исели се на јефтинију локацију на периферији? Како ће се у пракси спроводити ове одредбе закона? Да ли ће се јединице локалне самоуправе уписивати као сувласници на становима власника који нису имали пара да плате поправке и одржавање или ће им се станови одмах продавати на добош и одатле наплаћивати принудно спроведени радови?

Члан 52. предвиђа да уколико се неко усели у стан или заједничке просторије стамбене зграде или их користи без правног основа поступак је хитан и жалба не задржава исељење. Са друге стране, у члану 53. за исељење из „настањеног објекта“ предвиђена је сасвим друга процедура која се прецизира члановима 54. до 61. У члану 3. тачка 23 дефинише се настањени објекат као „сваки објекат или део објекта, без обзира на његов квалитет и правни статус, у коме живе људи“ што значи да је и стамбена зграда настањени објекат па је тако члан 52. у контрадикторности са члановима који следе. Видна је неравноправност лица који ће бити исељавана по члану 52. и оних који ће бити исељавани по одредбама чланова 53-61. У члану 59. став 1. стоји да се „решење о исељењу се не може спроводити при неповољним временским приликама, недељом, у дане државних и верских празника, ноћу, пре избора и непосредно пре почетка и краја школске године.“ Није сасвим јасно да ли се ово односи и на исељења која се спроводе у складу са одредбама члана 52?

Када је у питању део предлога закона који се односи на „Стамбену подршку“, интересантна је тачка 5. у члану 81. која поред бескућника и лица која немају довољно средстава да реше своје стамбено питање као циљну групу која остварује право на стамбену подршку дефинише и лица која „припадају групацији недостајуће професије, односно професије од интереса за јединицу локалне самоуправе, односно органа државне управе.“ Ово је недовољно прецизан опис под којим се може подразумевати много тога, односно, то може бити готово било ко. Нарочито, имајући у виду и одредбу члана 84. која прописује да и лице које има два пута већу зараду од просечне има право на стамбену подршку. Ове одредбе отварају могућност поделе државних станова и партијским кадровима а не само социјално и стамбено заиста угроженим грађанима.

У члану 83. дефинише се лице без стана:  „Сматра се да је лице без стана, односно без одговарајућег стана ако:
1) то лице или члан његовог породичног домаћинства нема у својини усељив стан на територији Републике Србије, односно породичну стамбену зграду која је одговарајућа за њега и његово породично домаћинство у смислу овог закона.“

Овде треба имати у виду да, посебно у Београду и великим градовима постоји велики проценат бескућника и лица која живе у неформалним и нехигијенским насељима а који имају куће у удаљеним и неразвијеним насељима и општинама у којима не могу да нађу посао нити да обезбеде основну егзистенцију. Поставља се и питање да ли законодавац под одредбом „на територији Републике Србије“ подразумева и целокупну територију Аутономне покрајине Косово и Метохија?

У члану 89. дефинише се непрофитна закупнина и пише да: „Непрофитну закупнину чине сви стварни трошкови прибављања и коришћења стана, који обухватају: трошкове одржавања стана и заједничких делова зграде, трошкове осигурања, трошкове управљања, амортизацију, трошкове финансирања средстава уложених у стан и припадајуће заједничке делове, као и земљиште на коме је изграђен стамбени објекат.“ Узевши све ово у обзир, лако се може догодити да „непрофитна закупнина“ буде заправо већа од тржишне.

За анализу трећег дела предлога закона који се тиче се станова у својини грађана задужбина и фондација препоручујем за читање допис председника Удружења корисника станова у приватном власништву који цитирам у наставку текста:

Удружење корисника станова у приватном власништву –ПРЕДСЕДНИК УКСУПВ Проф. др Властимир Дедовић

Примедбе на Предлог Закона о становању и одржавању зграда

Концептом Закона о становању и одржавању зграда, између осталог, предвиђено је да се реши питање закупаца на неодређено време у становима у својини грађана као и закупаца у становима задужбина и фондација, а у циљу, како је декларисано, враћања тих станова власницима.

Прецизније, овај закон би требало да власницима врати државину над њиховом имовином, а истовремено новим законским решењима да регулише права која су досадашњи закупци на неодређено време стекли у режиму стамбених односа по прописима који су важили од после II Светског рата до доношења овог закона.

Од 90-их година, а то значи четврт века, закупци на неодређено време живе у правној и егзистенцијалној неизвесности због привременог и условљеног статуса, а њихова права, стечена у складу са дотадашњим законима, до тог периода једнака са правима осталих носилаца станарског права, стално се смањују.

Ради реализације декларисаног циља Предлог закона предвиђа да закупци на неодређено време наставе са коришћењем станова на којима су стекли станарско право, 1990/92. трансформисано у право закупа на неодређено време, све до добијања стана који јединица локалне самоуправе треба да им обезбеди, у року од 10 година од дана усвајања овог закона, односно до 31.12.2026. године. Ове станове ће ти закупци моћи да откупе под повлашћеним условима из досад важећег закона.

Иако на први поглед предложено решење изгледа коректно, детаљнија анализа показује да је изостало целовито сагледавање проблема, како са становишта права тако и правде и да то решење није прилагођено постојећој ситуацији и људима о чијим се стамбеним и егзистенцијалним потребама ради.

Десетогодишњи рок за обезбеђење станова за пресељење дат је и паушално и необавезно. Произвољно одређивање рока и непостојање правних последица за неспровођење закона, без актуелних података о ситуацији на терену, упућују на вероватноћу да ће се поновити ситуација из ранијег периода, када су у два маха (1990. и 1992. године) одређивани рокови за пресељење закупаца, оба пута без резултата. Поставља се питање сврхе евидентирања по Закону о пријављивању и евидентирању закупаца на неодређено време у становима у својини грађана, задужбина и фондација, који је ступио на снагу 4. децембра 2015. године, јер је Предлог пуштен у процедуру усвајања тек што је поступак евиденције започет, значи потпуно независно од његових резултата, а ни у назнакама се не везује за те резултате.

Може се рећи да је десетогодишњи рок за обезбеђење станова ради пресељења закупаца на неодређено време циничан, посебно када се има у виду да су ови закупци у највећем броју старији људи. Према подацима којима Удружење располаже, просечна старост закупаца је изнад 65 година, па је врло вероватно да многи од њих уопште неће дочекати 31.12.2026. године. Нажалост, према овом Предлогу, постоји велика вероватноћа да ће природа да реши питање закупаца пре него овај закон.

Због наведених разлога сматрамо да је потребно и оправдано размотрити могућност обезбеђења станова за пресељење закупаца у року не дужем од 5 година, а према стању на дан истека рока за евидентирање (11. фебруар 2016.).

Предлогом Закона чланови породице закупца који су то постали после 29. јула 1973. године немају права на стан, одн. лишавају се права која су им сви досадашњи прописи обезбеђивали. За такву одредбу не постоји никакав законски основ. Конкретно, предвиђа се да таквим лицима престаје право на коришћење стана у случају да закупац премине пре него што добије стан за пресељење, а и у случају пресељења немају право које имају остали чланови породичног домаћинства (15 м2 по особи). Имајући у виду старосну и породичну структуру закупаца на неодређено време, јасно је да је генерација која је данас има 65 година седамдесетих година прошлог века заснивала породице и рађала децу, па оваквом срамном одредбом држава покушава да се мимо права и правде ослободи обавезе у, по нашој процени, 60 до 70% случајева.

Предложено решење није засновано на праву ни на било ком пропису, неоправдано је, за њега нема логичног образложења, а посебно истичемо да није у складу са чињеницом да је станарско право својеврсно имовинско право, чије је наслеђивање регулисано одредбама чл. 34. став 1. важећег Закона о становању из 1992. На то додатно упућују међународне конвенције чији је потписник Република Србија и Закон о порезу на имовину РС.

Предлогом је предвиђено знатно повећање садашњих закупнина (за око 50%) две године по ступању Закона на снагу. То повећање ће, уз предложену обавезу закупаца да сносе и трошкове управљања и одржавања зграде, те обавезу плаћања пореза за туђу имовину, за многе од њих представљати тешко издржив финансијски терет. С обзиром да су закупци у највећем броју случајева пензионери, врло је вероватно да многи од њих неће бити у могућности да одговоре наметнутим обавезама. Уз аутоматски раскид уговора због неплаћења две закупнине у било ком периоду, многи би се могли наћи на улици, што би био, предпостављамо, више резултат несагледавања последица таквог предлога, него намера предлагача.

Ако се узму у обзир финансијске обавезе закупаца и упореде са трошковима закупа на слободном тржишту, очигледно је да су овим Предлогом бивши носиоци станарског права, сада закупци на неодређено време, стављени у неповољнији положај од закупаца. Док ови закупци плаћају само закупнину, закупци на неодређено време су према Предлогу закона дужни да учествују и у трошковима управљања и одржавања зграде и да плаћају порез на имовину за станове чији нису власници. Стога ће закупнине за тзв. „заштићене“ станаре – уколико се прихвате обавезе које намеће овај Предлог закона (повећане „на захтев власника станова“) – бити близу нивоа закупа који за станове сличне величине плаћају закупци на слободном тржишту, посебно имајући у виду очекивано повећање понуде и пад цена закупа.

Коначно истичемо да Предлог закона садржи лошија решења од Нацрта који је био на јавној дискусији и да практично ниједна од бројних суштинских примедби и сугестија које Удружење доставило приликом јавне расправе није прихваћена.

Предложеним решењима негирају се законом стечена права носилаца станарског права на становима у својини грађана као и на становима у својини задужбина и фондација. Недовољно осмишљеном стамбеном реформом 90-их година и тада донетим прописима о откупу станова, законом стечено станарско право претворено је у право закупа на неодређено време.

Овим Предлогом закона права носилаца станарског права одн. закупаца на неодређено време даље се умањују и ограничавају. Најважније дискриминаторне одредбе су:

  1. Крај предложеног рока за реализацију обавеза државе неће дочекати три четвртине закупаца којима би требало обезбедити станове.
  2. Значајно се редукује право на одговарајући стан, променом дефиниције одговарајућег стана:

–           према до сада важећем Закону о становању из 1992, појам „одговарајући стан“ обухвата три елемента: величину, удобност и место (чл. 41, ст. 4. ЗОС 92) у односу на стан који закупац актуелно користи.

–           према Предлогу закона, редефинише се појам „одговарајући стан“ и сада се односи на стамбене потребе породичног домаћинства закупца у тренутку пресељења, само по структури (чл. 85. ст. 1) и квадратури (чл. 122. ст. 2), без обзира на до сада референтну стамбену ситуацију закупца и локацију стана који је користио. Поред тога, уводи се додатна редукција права – искључивањем чланова домаћинства који су тај статус стекли ступањем у брак или рођењем после 1973. године.

  1. Спроводи се дискриминација чланова породичног домаћинства по датуму стицања статуса пре 29. јула 1973. године. Таква дискриминација је недозвољена зато што је потпуно произвољна, без основа у било ком постојећем или ранијем законском или правном акту. У правној држави није могуће некој групи грађана без разлога законом укинути права која су раније законом стекли.
  2. Вишеструко се повећава цена становања закупцима на неодређено време. Висина саме закупнине је 50% већа од садашње (уз двогодишње одлагање), закупац плаћа порез на имовину (другог лица – власника), уводи се обавеза закупца да плаћа трошкове за инвестиционо и редовно одржавање и за управљање зградом.
  3. Омета се и угрожава право на мирно становање (улаз власника у стан „најмање два пута годишње“).
  4. Уводи се аутоматски престанак уговора због неплаћање две закупнине у било ком периоду после ступања закона на снагу. Таква мера никада и ни према коме у овој земљи није била примењена.

Удружење указује на наведене пропусте у тексту Предлога закона и тражи да се они у процедури доношења закона бар делимично коригују амандманима који су дати у прилогу.

Предлог закона садржи и друге елементе који су од значаја за решење питања закупаца на становима у својини грађана. На њих се нећемо посебно освртати јер су мањег значаја у односу на наведено смањивање права закупаца, на које смо напред указали.